受政府領導的指示，我們組成“集體林權制度改革實施情況”調研組，走訪了省林業廳、財政廳等相關部門，于三月下旬至10月下旬，先后甘肅天水市、慶陽市、平涼市、臨夏州、定西市、武威市、張掖市、隴南和甘南等市州的30多個縣區的集體林權制度改革實施情況進行了現場調研，走訪了當地群眾，與各界層的干部和百姓及各級政府及主管部門進行了座談，發現了許多問題?，F就一些思慮提出來探討。

一、我省80%～90%的集體林為生態林，集體林地多為造林難度極大的荒山荒坡，承包管理實效堪憂。

我省大部分集體林和集體荒山荒坡立地條件比較差，且適生樹種多為經濟效益不高的刺槐、山杏、檸條、沙棘、馬桑、側柏等一些具有生態保護功能的灌木樹種為主的雜灌林，很難獲得明顯的經濟效益，或有一部分為少量的低質喬木，但大多數為具有綠化功能，水土保持功能、防風固沙功能、護村護舍功能、水源涵養功能、補水調蓄等功能的生態林。產生的生態效益和社會效益是公共的生態公益產品。人人都可享受，但收不到一點經濟效益，只是無休止的保護與建設投入的公益活動。這種類型的生態林個體承包后，長期的管護和建設投入不足，會使承包者身心疲憊，當時的一點林地承包熱誠就會逐漸消散，保護積極性下降，久而久之，低質林就會退化或消失。實在讓人無不擔心。

二、集體林分林分林地承包到戶的政策，特別是生態公益林分林到戶的政策有值得商榷的地方。

這次集體林權改革的分林分林地承包到戶的主體改革的基本采取的是國家一刀切政策，適合南方集體經濟林比重較高，尤其是竹林發達、經濟林、速生用材等商品林適生區及長江流域、黃河流域的兩岸經濟林重點區。在林改的運做區，實際還是以分為主，作為個體看重的是土地，看重的是可采的木材，并沒有看中集體林的生態效益和社會效益，這正是國家和個人雙方達不到生態受保護、農民得實惠的重大問題。

一是承包到戶政策與西北乃至我國北方生態環境屏障的主要功能，生態功效在于生態林的大面積營造、管護和長久的經營目的不符。甘肅及我國北方建國61年來營造的人工集體林和保護的原有集體林，成一片難上加難，擴大一些面積，均為多次補植補造，數年沉淀，數十年積累，有一些成本已超過了一次造林的數百倍、甚至更高。在降雨量幾十毫米至400毫米的干旱半干旱廣大地區，百分之九十以上為擔當生態功能的水土保持防護林、農田防護林、護渠護岸林、護村護舍林、防風固沙林、水源涵養林等類型林種的生態公益林。這些生態公益林基本的任務是提高生態質量，合理調整林分結構，修補森林的最佳密度及管護上的精心盡力，這些均要維護成本，甘肅是經濟欠發達地區，生態公益林沒有經濟收入，建設和維護的成本很高，農民經濟收入微薄，投入非常有限。分到戶，大多為觀望、等待、邊走邊看，重地不重林。另有想法，時刻等待改變土地利用屬性或國家、省、市等各種項目的占用。

二是干旱、半干旱區、大江大河、重要生態源頭等特殊生態功能區的集體林80%-90%為生態林，分戶承包經營與生態受保護，農民得實惠的愿望不符。這些特殊區域為實現重要生態功能適宜發展和培育的只有生態林，而產生的是生態效益和社會效益，則是社會公益性公共產品，沒有經濟效益。經濟林園藝化栽培性很強，需要光、熱、水、肥等條件苛刻。竹林等速生性再生特殊林分適宜范圍有限，只適宜南方一定區域。生態林重造，重管護，幾乎收不到經濟效益，農民如何得實惠？愿望很好，結果非然。

三是分林分林地到戶的生態林的保護、管理和經營規律與收到良好經濟效益的竹林或經濟林、速生用材林等商品林的經營管理規律不同。竹林及其它經濟林是一年一次收入或一年多次收入的經濟收益為目的經營的，竹林一年幾次收益，竹筍、竹材（間伐或皆伐），幾年一個輪伐期，經濟林多數二十年左右一個經營期，用材林短則十年二十年，長則幾十年為一個經營期，而公益性生態林只有生態功能沒有輪伐期，長期進行保護，只進行衛生伐和撫育伐。商品林的經營重栽培，圖經濟效益；生態林重保護，圖生態效益及效益重延續，經營規律是有很大不同的。

四是集體林的分林分林地到戶承包經營與土地聯產承包經營的實質內涵不符。土地聯產承包經營是在糧食產量銳減，影響到國民糧食安全情況下不得已而自下到上實行的一項政策，三十年的實踐，隨著土地的承包到戶的集體水利、機井和道路、農電等農用公用設施由損壞到重修重建，土地的分散到土地的現代農業的集中等的負面效應是今天集體林及林地的分戶經營應當吸取的。并且，農耕地的聯產承包一年一收或一年多收的經營周期和北方集體林或林地的到戶承包與幾年一收或幾十年沒有經濟收益的經營周期的結果是不能同言而語的。再說，糧食聯產承包時期的國家經濟政治狀況和我們今天的生態林經營時的經濟條件和國人對生態環境建設和保護的政治態度是截然不同的。不是一個同等內容和水平的問題。南方的竹林等一年可收益一次或數次。而北方的集體生態林尤其是防風固沙生態林、黃土高原水土保持生態林等只有看是一片綠，沒有可利用木材的生態林，長期分戶的擱置，單戶投入無資金，管護又抽不出人來，隨天而斷，功能退化，年復一年，隨天旱而死，隨放牧而蠶食。幾十年好不容易營造的一點生態林，過幾年蕩然無存。勢得其反，美好的愿望，而得到的集體生態公益林生態功能下降的結果。我們在近期的調研中，老百姓已經清楚認識到了這一點，也有了分股不分林的對策，但對集體林權改革的驗收通不過而大傷腦筋。且為集體林的保護和留存做出了貢獻。

三、建議國家對集體林權改革的政策進行微調

我國地大人多，地理環境類型復雜，南方和北方集體林的成分是截然不同的，就各種森林不論國家經營、集體經營和個人經營套用一個政策很難不出問題的，建議對集體林權改革政策進行小的調整。

一是特殊功能區、西北乃至國家生態屏障骨架的保護與建設國家實行特殊的保護政策。建議國家在生態功能禁止開發區和部分限制開發區的生態資源進行全面保護和建設政策，國家承擔保護建設經費。給生態公益林的營造者和保護者提供生活保障，讓全心全意地以國家生態保障工作者的身份為公共生態建設和保護服務。商品林的經營采用誰經營，誰投資，誰管理，誰收益的政策。

二是特殊功能區內的國家、集體和個人營造的所有承擔生態保護功能的林分，同一標準，全面執行生態公益林的國家和地方補助。北方集體林地大部分為公益林，農戶承包林地后很難依靠經營林地林木獲得收益，建議國家繼續從項目、資金上對農戶承包的宜林地植樹造林、疏林地補植補栽、低產林改造給予補助，以激發群眾經營集體林地、搞好林業生態環境建設的積極性。

三是公益林和商品林的合理搭配。具體某一區域在營造好生態林、生態經濟兼用林，確保生態功能的前提下，同時按照特殊的小環境營造一定面積的經濟林，特殊速生用材林等商品林，按照商品林的屬性進行經營管理，預防一管就死，一放就亂的問題。

四是集體生態公益林尤其是北方區生態公益林不宜實行分林到戶，仍應實行集體建設和管護的永久政策。

五是集體林地劃分到戶實行分戶經營后，單靠農戶自己很難解決防火、防盜、防病蟲害等管護方面可能發生的問題。為了切實搞好林業“三防”工作，鞏固來之不易的林業建設與改革成果，建議在林業管護方面增加管護經費，加強專職護林隊伍建設。